第三章：政策确定性与企业的角色

在去年的报告中，我们提出生产力是建筑业面临的核心挑战，并明确了企业可以采取的应对策略。然而，生产力的提升同样取决于企业所遵循的规章制度，以及这些制度本身是否协调一致。今年，我们聚焦于建筑业所处的政策体系，并提出了一个关键问题：影响建筑行业的各项政策是否能够形成一个连贯一致的整体？当它们发生冲突或者不协调时，又由谁来进行统筹协调？

问题不在于监管还是放松监管，而在于我们需要的是协调一致且稳定的监管体系，还是继续维持当前这种碎片化、不断反覆、相互倒退的政策。

我们梳理了对建筑企业产生实质性影响的每一项政策工具（图19），共梳理出98项，包括法律、规章、建筑规范、国家政策声明、以及税收和审慎监管规则等经济政策。这些政策工具横跨13个政策领域和7个政府部门。仅商业、创新和就业部（MBIE）一家就涉及了13个领域中的8个。自2026年7月1日起，新成立的城市、环境、区域与交通部（MCERT）虽然整合了若干需求侧机构，但并不接管建筑监管、职业许可证或新西兰基础设施局Te Waihanga。没有任何单一机构对整体政策结果负责，也没有一个长期运行的协调机制来整合这些分散的政策组成部分。

对于一线企业而言，这种政策体系的复杂程度是真实存在的。例如，近期奥克兰的一个项目不得不同时应对第120号规划变更、第78号规划变更、奥克兰统一规划，以及更早期的一系列规则。该项目在法律合规层面面临极高的风险，以至于必须由资深御用皇家律师亲自参与并提交申请。正如一位资深建筑师向我们抱怨的那样：

“我不介意调整与变化，但作为政府，我希望看到一个明确的方向和清晰的推进步骤……现在发挥常识根本派不上用场。如果没有正确的文件，就被认定为不合规。所以我认为，整个行业真的有点失控了。”

真正的成本来自规则之间的衔接断层

人们很容易将上述所有问题解读为支持减少监管的理由。如果现行系统如此错综复杂，那么最直接的解决办法似乎就是精简放权。这种本能反应可以理解，而且在某些方面也是对的，但它误解了问题的根本所在。

人们在谈论监管时，实际上可能指的是三种不同的事情：第一是监管规条的数量；第二是规则之间是否衔接顺畅；第三是规则变更的频率。而我们面临的生产力瓶颈，恰恰出在第二和第三个方面，而非仅仅是第一个方面。对企业而言，真正让其陷入困境的，往往不是规章制度的繁多，而是各项规则互相矛盾、以及每逢大选周期，政策就发生变化而带来的不确定性。盲目地随机删减规则，不仅无法消除剩余规则之间存在的衔接漏洞，反而可能加剧这种政策动荡。

事实上，我们早已做过放松管制的试验。1991年的《建筑法案》大幅削减了政府监管力度，转向以性能为基础的规则体系，并允许行业对大量工程进行自我认证。这正是当下人们所呼吁的那种轻度监管。然而，它最终引发了漏水房危机，带来了高达数十亿纽币的修缮成本；而由此引发的长期后怕情绪，至今仍在每一次建筑许可审批过程中增加着成本和时间。规避监管绝非一种中立状态，它本身就是一种带有代价的选择，而我们至今仍在为过去的决定买单。

因此，真正的抉择在于监管的质量。我们能否构建一套具备连贯性、可预测性且能对整体负责的监管体系？打造这样的体系，远比推翻现有规则要困难得多，但它也是提升生产力的唯一途径。

当需求由制度决定时，波动也随之产生

我们评估了各个制度类别在2017年至2025年间的变化程度，以及推动这些变化的根本原因（图20）。研究表明，那些负责配置资源和决定市场需求的制度类别，波动性最高。其中，金融政策、住房税收以及资源管理制度位居变化幅度最大的领域之首。相比之下，侧重于约束企业的制度类别，例如建筑监管、职业健康与安全法规以及法律责任制度，总体保持稳定，尽管包括健康与安全法规在内的部分领域目前正经历重大变革。

在这类波动中，有些是企业可以提早规划和应对的。比如利率和信贷环境的起伏，往往随经济周期同频波动。而真正具有破坏性的，则是来自政治因素驱动的政策波动。在评估中，住房税收、资源管理以及劳工法规的波动得分居高不下，而且这些变化往往源于选举周期中的政策反复。例如，明线测试的追溯期限在同一个执政周期内就从10年缩短至2年；利息抵税政策先是被取消，随后又被恢复；《中密度住宅标准》才刚推行不久，便又遭撤回。

政策的每一次反复，都在重创那些已经完成招聘、培训并投入了真金白银投资的企业。这意味着，政策的不确定性严重干扰着企业的长期决策，进而影响企业对长期劳动力需求的规划、员工培训安排，以及对新资本和新技术的投资。而这些要素，恰恰是提升行业整体生产力的关键所在。

企业是否拥有足够的决策话语权？

目前尚无常设机制来统筹监管该行业所面临的整个系统。我们评估了10个现有的协调机制，并根据任何协调机制都不可或缺的四大要素进行了打分：信息共享、利益导向一致、行政执行力权威，以及可信的时间跨度（图21）。绝大多数机制都能做到信息共享，这是一个坚实良好的基础。然而，极少有机制能够做到利益导向一致，而几乎没有任何一个机制具备统筹约束各监管部门执行命令、或调解不同部门之间分歧的权力。对于任何旨在持续改进的系统而言，这正是最为关键的缺失环节，系统需要一个可信的反馈循环闭环。

唯一的例外是《国家政策声明》。根据《资源管理法案》，各地方议会必须落实执行这些声明中的要求。但这种权威是纵向贯穿的，即从中央政府自上而下延伸至规划体系内的地方议会。

一项《国家政策声明》可以要求地方议会划定高密度住宅规划区，但它却无法统筹安排协调实际落地所需的基础设施资金、劳工人才输送以及政府采购制度安排。这种横向跨板块的政策协调，才是真正缺失的部分。

这就导致行业协会成了企业唯一可以依赖的主要协调者。在政府体制内部，建筑行业协定是最接近统筹协调机构的存在，但它在执行权力和时间跨度上的得分仍然偏弱。行业协会之所以站出来填补这一空白，仅仅是因为没有其他人来承担这一角色。但毕竟，行业组织无法约束或强制内阁执行相关承诺。

前进的方向

我们已知问题的全貌：13个政策领域、7个机构、98项政策工具，却没有任何一个主体为全局负责。这不是通过一项宏大的改革就能彻底解决的问题。行之有效的方法是采取一系列相互关联的改革措施，将协调机制重新引入这个已失去协调性的系统中。其中少数涉及结构性变革，需要跨党派达成共识才能维持；另一些改革则几乎零成本，只需要下定决心，坦诚面对系统内部相互掣肘的地方。接下来将阐述系统各部分可以采取的行动，从成本最低的开始。

其他国家在统筹协调方面做得更好。荷兰实施单一的《环境法》、长期的空间发展战略、各议会必须执行的具有约束力的协议，以及一个由建筑方、地方政府、银行和中央政府部门共同参与的长期行业协商平台（图22）。新西兰在这些方面都有部分做法，但这些机制之间之间并没有建立起有效的连接。

首先要让体制的不协调性透明化

最快见效的办法，既不需要出台新法律，也不需要设立新机构。只需指定一个现有部门，比如监管事务部或财政部，每年发布一份简短的系统协调性报告。该报告将指出哪些法规在互相冲突，包括那些我们早已熟知的冲突：例如税务政策与审慎监管框架之间的矛盾、高密度开发与淡水资源保护之间的冲突、以及移民政策与本地成熟培训施工团队之间的不匹配，并跟踪记录解决这些矛盾的措施与进展。

同时，要求各监管机构建立一份公开登记册，记录自身出台的监管工具与其相关其他部门之间产生的规则冲突。荷兰在其统一的环境法案内部就推行了类似的做法。我们只要做到公开透明，就能获得绝大部分类似好处，因为透明度本身就是推动改变的压力来源。而在当前，这种规章制度碎片化的现象，根本没有任何人或机构在为此真正负责。

在政治框架内赋予适当的决策权限

可以在两大主要政党均已认可的政策框架范围内，赋予新西兰基础设施委员会直接的指导性决策权。同时，可以将城市与地方发展协议纳入法定轨道，使其不会因为政府更替而失效，能够延续超过签署这些协议的政府任期。

其实在我们本地就有现成的经验模式，甚至无需参考澳大利亚。我们在控制宏观经济领域早已采用了这种逆周期的管理调控机制。新西兰储备银行拥有明确的职责授权、独立履职的权力，以及无需每次汇报即可调控的政策工具。当经济过热时，储备银行会进行压制；当经济放缓时，则会予以支撑。我们之所以将这项职责与选举周期隔离开来，是因为我们认为货币稳定至关重要，绝不能每隔三年随着政府更替重新争论一次。

建筑领域的工程需求也应当享有同等待遇。政府通过学校、医院、道路和社会住房等项目，成为了该行业最大且最稳定的雇主。然而在目前，政府的这项支出反而加剧了经济周期的波动。在建筑业已经超负荷运行、造价高的繁荣期过度增加项目投入；而在建筑业低迷期却骤然收紧支出，迫使企业不得不裁撤我们耗费多年才培养出来的专业技术人员。如果设立一个建筑行业稳定机制，其运作方式将完全相反。

如果在两大主导政党共同签署的资金范围内，赋予像 Te Waihanga 这样的机构一个明确授权：当民营市场建筑活动低迷时，提前启动公共建设项目，那时机就会对我们有利了。我们可以在行业产能闲置、造价较低时加大建设力度，而在资源紧缺时，放缓节奏。

这并不意味着增加总体财政支出。只要顺应周期而不是逆着周期去花这同一笔资金，就能达成目标。虽然这种调控工具与储备银行的手段不同，且存在切实限制：公共投资会伴随着债务压力和资源权衡，官方贴现率政策不会直接产生这些影响，而且也不可能一夜之间凭空复原一支受过良好培训的熟练劳动力队伍，但是经济低迷期恰恰是这批劳动力最容易获得的时候。这正是善用这股力量的最佳时机。

政府同时也是该行业最大的客户，然而其采购方式却完全没有体现出这一优势。公共采购本可以为我们所倡导的社会与经济目标发挥举足轻重的作用。比如明确提高生产力、培养学徒工、拥有真实可靠的安全生产记录，以及实施反周期调控的项目推进时机。政府每年主导着数十亿纽币建筑项目的采购条款与定价权；我们完全有能力善用这份主导权。

彻底修复并完善责任制度

最具体可行的突破口是责任制度改革，而这项工作已在推进之中。将责任分配方式从连带责任转向按责任比例承担责任制度，是极为迫切且必要的变革。在现行规则下，一旦出现工程缺陷，地方议会往往往往成为最后一个承担责任的主体，这导致议会只能采取防御性审查并大幅抬高审核门槛以求自保。如果按照责任比例分担责任，能够消除内部的部分恐慌。

然而，这项改革只有在配套机制搭建健全的前提下才能真正显现成效，而我们目前仍存在制度漏洞。按比例责任意味着各方只需承担各自对应的责任份额。但只有当每一方都能为其所承担的责任份额购买相应保险时，这种机制才是切实可行的；而新西兰目前既缺乏一个可负担的建筑缺陷险与专业责任险市场，也尚未建立针对新建住宅的强制性质量保证计划。缺乏这些底线保障，一旦施工方破产清算，房屋所有者就很难从其手中索回对应的按比例赔偿金。我们自身的数据已充分表明施工企业倒闭是多么频繁。因此，保险保障这一环节决不能被推迟到以后再去解决。它是确保责任改革能够安全落地的关键柱石，必须与法律改革同步推进，并充分借鉴英国房屋建筑质保等海外已成熟运行的制度模式。

同时还存在第二个漏洞。如果减轻地方议会的责任会导致更多合规审核工作推给私营认证机构或自检人员，我们必须铭记：私营认证机制与当年引发漏水房危机时的模式极其相似。只有当认证机构自身具备从业资质认证、承担相应法律责任并购买了足额保险时，认证机构之间的市场竞争才能真正改善行业现状。否则，我们不过是在换个新的包装，重蹈覆辙而已。以上提到的任何一点，都不是在为拖延改革找借口。相反，它强调的是应当一次性把改革彻底建立完善，由保险公司、建筑业代表与政府共同参与规划设计过渡方案，而不是让整个建筑行业被动地接受一场强加于己的变革。

建筑行业必须自行解决内部碎片化的问题

要求政府内部加强统筹协调是合理的，因为建筑行业本身就声音杂乱、各自为政。行业能采取的最有力举措，就是针对大家普遍关心的少数几项政策不一致问题达成共识，然后以统一的整体行业意见向政府提交一份单一的建议案，而不是分散成12份不同的文件。

例如，新西兰华人建筑业协会（NZCBIA）就非常适合牵头搭建一个常设对话机制，让建筑商、供应商、地方议会、银行以及政府部门能够像荷兰同行那样，定期坐在同一个房间里面对面沟通。

本报告正是一个契机，让新西兰寻找建立类似机制的方法。这绝非为了简单地增加官僚程序，而是要建立一套被实践证明行之有效的长期问责与反馈机制。

对于不同的建筑企业而言，这一改革的实际影响将因企业规模而异。

小型企业承受行业碎片化风险的能力最弱，同时也是能从一个协调统一的体系中获益最大，但用于参与政策讨论的资源却最匮乏。所以通过行业协会联合发声，远比单打独斗更能保障自身的利益。

中型企业夹在中间：规模太大，难以在经济低迷期直接清算关门、等行情好转再重新注册；但规模又太小，无法单凭自身实力挺过系统性的冲击。这种特殊的处境，赋予了它们既有推动行业协调的动力，也具有推动改革的可信度。而一旦它们站出来推动，无论大型企业还是小型企业都能从中获益。

大型企业已经拥有强有力的话语权，并应当继续发挥这一优势。但其诉求需要从单纯倡导减少监管，升级为倡导更优质的监管。核心诉求应当集中在建立问责机制与反馈循环闭环机制上。这两者更契合公共政策的客观现实，因为公共政策制定应当是一个常青且持续迭代的过程，而非一劳永逸的单次行为。

这些举措绝非易事。其中每一个环节都需要一种跨党派的约束力与耐心，而这恰恰是现行体系所匮乏的。然而，改革的窗口期正处于多年来最为开放的时刻。新西兰监管事务部的审查工作正在进行中，城市与地方发展协议正在蓬勃推进中，责任制度改革也已迈出实质步伐。企业在其中扮演着不可或缺的角色，而这一切要从改变诉求开始。多年来，建筑行业一直呼吁主张减少监管，这一过程如今已在落实之中。现在最值得去争取的诉求是更优质的监管，以及能让监管长效发挥作用的问责机制与反馈循环闭环。公共政策永无终局；我们越早建立起一个具备自我学习与迭代能力的制度体系，我们就能越早摆脱这种循环往复的困局。